Замглавы ФАС Сергей Пузыревский — об усилении контроля за цифровыми монополиями, ценами на энергоносители и еду

17.07.2023

В России усилят контроль за ростом тарифов ЖКХ, необоснованным повышением цен на продукты питания, а также установят единые правила регулирования естественных монополий. Об этом в эксклюзивном интервью «Известиям» заявил статс-секретарь — заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ Сергей Пузыревский. Он также рассказал, на что чаще всего жалуются пользователи маркетплейсов, агрегаторов такси и других цифровых платформ, в каких случаях им грозят оборотные штрафы до 15%, как ФАС удалось сэкономить миллиарды рублей потребителей за счет проверок тарифов ЖКХ и какие законопроекты готовит служба для защиты прав и интересов населения и бизнеса.

«Всё больше антимонопольных расследований касается цифровых сервисов»

— Владимир Путин на прошлой неделе подписал закон об антимонопольном регулировании маркетплейсов и агрегаторов. Документ среди прочего предусматривает запрет на злоупотребление доминирующим положением. Есть ли уже примеры таких нарушений и чем это будет грозить бизнесу?

— Действительно, закон, который является частью пятого антимонопольного пакета, подписан президентом. Работу над ним ФАС России вела не один год. В условиях меняющейся экономики, ее цифровизации значение этого законодательного акта очень важно. Ведь объем продаж через интернет с каждым годом увеличивается, и такая тенденция будет только нарастать.

В этих условиях у нас появился пробел в антимонопольном регулировании достаточно крупных инфраструктурных цифровых монополий, которые оказывают влияние не только на сферу электронной коммерции, но так или иначе затрагивают все товарные рынки.

Пятый антимонопольный пакет этот пробел устранил. На стадии его обсуждения нам часто приходилось слышать, что мы вводим запреты в отношении цифровых платформ и тому подобное. Абсолютно нет. Это цивилизованные правила, которые действуют практически во всем мире. Если ты обладаешь рыночной властью, то будь добр, не дискриминируй покупателей и продавцов, не навязывай дополнительные услуги, не создавай преимущественных условий одним по отношению к другим и так далее.

Что касается примеров, сегодня в целом всё больше антимонопольных расследований касается цифровых сервисов. Это и дело в отношении Booking, который навязывал паритет цен при заказе гостиниц, дела в отношении Apple в связи с ограничением способов оплаты услуг в приложениях, когда возможность оплаты имелась только через сервис Apple, аналогичные нарушения выявлялись также в действиях Google.

— Что будет, если правила не будут соблюдаться? Насколько серьезно наказание?

— Антимонопольная служба обладает административным арсеналом влияния на нарушителей. Если происходит злоупотребление со стороны цифровой платформы, то ФАС России может выдать предписание о прекращении нарушения. Также компании может быть вынесен штраф в размере части выручки от реализации услуг этой цифровой платформы за год, предшествующий моменту нарушения, от 1% до 15% такой выручки.

Такой штраф предусматривается, когда действия монополиста ограничивают конкуренцию на рынке. Это достаточно серьезные санкции. Тем не менее есть возможность под них не попасть, если компании оперативно примут меры по исправлению ситуации. Мы в этом отношении тоже открыты, готовы подсказать или объяснить, как действовать правильно, для того чтобы не совершать ошибок.

«Когда мы говорим об отмене моратория, то мы бизнес защищаем»

— Достаточно ли будет одного закона?

— Нам придется еще внести поправки в определенные подзаконные акты. В частности, в порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

Этот документ регламентирует процедуру установления доминирующего положения. Там необходимо будет соотнести понятие сетевого эффекта с установлением доминирующего положения цифровой платформы. То есть если на платформе незначительное количество продавцов и покупателей, то влияния на рынок она не оказывает. Но чем больше становится там продавцов и покупателей, тем сильнее проявляется рыночная власть этой платформы.

Нам необходимо будет детализировать и объяснить, как мы будем этот сетевой эффект определять и считать. Это нужно для того, чтобы компании могли ориентироваться и самостоятельно делать выводы о наличии или отсутствии влияния на товарные рынки.

Кроме того, важно отметить, что пятый антимонопольный пакет не ограничивается только вопросами цифровых товарных рынков. Там есть ряд элементов, которые касаются новых правил контроля экономической концентрации — сделок слияния и поглощения.

В том числе появляется новое основание для контроля за сделками, стоимость которых превышает 7 млрд рублей. Если активы компании несущественные, но за нее готовы заплатить такие деньги, значит, скорее всего, покупают технологию.

Технологии меняют расклад в том числе рыночной власти на товарных рынках. Поэтому эти сделки тоже будут подпадать под антимонопольный контроль. В связи с этим определенные изменения коснутся и процедуры рассмотрения ходатайств по сделкам слияния и поглощения.

Если ранее решения по таким сделкам мы принимали в закрытом режиме, то теперь появится возможность очного рассмотрения. Она будет регламентирована отдельным приказом ФАС России. При этом должно быть выполнено условие, что эта сделка не повлечет ограничения конкуренции, или, например, антимонопольный орган планирует отказать в ее совершении.

То есть мы будем приглашать к себе компанию и выслушивать доводы в защиту этой сделки, что хорошего она может принести для экономики.

— В последнее время от организаций, защищающих права потребителей, часто можно услышать призывы к отмене моратория на внеплановые проверки бизнеса. Как правило, поводом для этого становятся громкие скандалы из-за некачественных товаров или услуг. Глава ФАС России ранее предлагал вывести из-под этого механизма маркетплейсы. Как вы к этому относитесь, как бы вы прокомментировали ситуацию с нарушениями?

— Вы правильно говорите о том, что это чувствительная сфера. Но когда мы говорим об отмене моратория, то мы бизнес защищаем. Если мы посмотрим на крупные цифровые площадки, то как раз к нам приходит бизнес, который там работает и говорит: смотрите, как там ущемляют наши права.

А мы разводим руками и говорим: извините, мы сделать ничего не можем. То есть мы сами себя немножко загнали в угол в этом отношении. Поэтому, конечно, в тех случаях, когда мы ведем речь о цифровых монополиях или картелях в этой сфере, которые влияют на другие товарные рынки, где работает бизнес, то мы не должны иметь таких ограничений в этом отношении.

Напротив, исключение антимонопольного контроля в этой сфере приведет к массовым злоупотреблениям и картелизации в сфере информационных технологий, что будет препятствовать развитию указанной отрасли.

— А что касается нарушений, насколько их сегодня много?

— В настоящее время в ФАС России находятся заявления о нарушениях антимонопольного законодательства со стороны хозяйствующих субъектов, в отношении которых в условиях моратория невозможно применить меры антимонопольного реагирования.

Только за II квартал этого года к нам поступило более 180 жалоб. Примерно столько же было в I квартале. Речь идет о маркетплейсах, основными нарушениями у которых стали одностороннее изменение или расторжение договора со стороны платформы, введение различных штрафов. Также есть жалобы в отношении агрегаторов такси, которые устанавливают непрозрачное ценообразование и берут высокую комиссию за услуги.

«Количество жалоб на завышение цен на продукты увеличилось»

— ФАС России подготовила законопроект о запрете согласованных действий бизнес-организаций, вызывающих необоснованное увеличение цен более чем на 30%. Каковы перспективы у этого документа? Когда он может быть внесен в Госдуму? Есть ли сегодня примеры такого повышения цен в России?

— Начиная с 2022 года количество жалоб на завышение цен на продукты питания увеличилось. Рост цен фиксировался по всей России в марте и апреле. Наиболее высокими темпами дорожали плодоовощная продукция (лук репчатый, свекла, морковь, капуста, картофель), сахар, рис, соль, чай, военное обмундирование, детское питание, мыло и другие товары.

Причиной этого в ряде случаев было недобросовестное, спекулятивное поведение участников рынка в отношении потребителей.

Особенно часто такое необоснованное завышение цен мы наблюдали во время начала пандемии ковида. Когда цены на некоторые товары существенно возросли. Люди неожиданно узнали, что имбирь лечит от этого заболевания, смели его с полок, а его стоимость за день выросла в пять раз.

Поэтому мы разработали законопроект, который вводит механизм для таких вот, так скажем, спекулятивных повышений. Чтобы при росте цены более чем 30% в коротком промежутке времени, по поручению правительства антимонопольная служба проверяла бы и на конкурентных рынках экономическую обоснованность и пресекала недобросовестные действия участников рынка.

В настоящее время законопроект уже направлен в правительство. Если оно примет по нему положительное решение, то, возможно, в сентябре он будет внесен в Госдуму.

— Какова судьба законопроекта ФАС об установлении тарифов естественных монополий по универсальным правилам. Получил ли он поддержку бизнеса?

— Работу над этим законопроектом мы ведем действительно давно. Первая его редакция была внесена в правительство еще в июле 2018 года. Однако на тот момент инициатива не поддерживалась отраслевыми министерствами. Разногласия были связаны с тем, что профильные ведомства отстаивали позицию о необходимости отраслевого характера регулирования, а ФАС считала, напротив, что тарифное регулирование вне зависимости от сферы должно основываться на единых универсальных подходах, прописанных в федеральном законе.

До середины 2022 года выработать единую позицию, которая устраивала бы всех, не удавалось. Активная работа над законопроектом возобновилась после поручения правительства РФ. Служба постаралась переработать законопроект с учетом необходимости сохранения специфических особенностей регулирования отдельных отраслей.

При этом основополагающая концепция законопроекта не изменилась. Им будет определен скелет системы тарифного регулирования — единые общие принципы, цели и методы, состав расходов, подлежащих включению в тарифы, закреплены общие требования к процедуре установления тарифов, а также контроля в данной сфере.

Кроме того, законопроектом предусматривается ряд положений, без которых решительная модернизация данной сферы невозможна. Например, автоматизация процессов в области тарифного регулирования или закрепление долгосрочности тарифов. Вместе с тем отдельные специфические особенности регулирования отдельных отраслей будут содержаться в отраслевом законодательстве. Таким образом законопроект не ломает нынешнюю систему регулирования, а лишь донастраивает ее.

В настоящее время законопроект поддержан отраслевыми ведомствами. Кроме того, значительного продвижения удалось добиться в части согласования инициативы с бизнес-сообществом. Таким образом, до ее повторного внесения в правительство сегодня остался только один важный этап — его рассмотрение на подкомиссии правкомиссией по административной реформе.

Надеемся, что эта работа будет успешно завершена.

«В тарифном регулировании у нас цифровизация еще сильно отстает»

— Какое значение он будет иметь для населения?

— Закон может решить очень многие вопросы экономической обоснованности тарифов. Он может ввести цифровизацию в тарифное регулирование. Потому что на сегодняшний день, к сожалению, она находится на очень низком уровне.

Несмотря на то что мы начали с вами про пятый цифровой антимонопольный пакет, в тарифном регулировании у нас цифровизация еще очень-очень сильно отстает. То есть всё подтверждается бумажками. Где-то бумажку потерял — всё, значит, соответственно, проблема для регулирования. А уже давно у нас электронный документооборот введен. Значит, соответственно, это тоже могло бы помочь сделать более прозрачной структуру затрат регулируемых организаций.

Кроме того, важно понимать, что система тарифного регулирования у нас, так скажем, многоуровневая. То есть есть компании, которые регулируются на федеральном уровне, и так называемые региональные энергетические комиссии, которые принимают большинство тарифных решений по нашей стране. Опять-таки, они тоже должны действовать по единым правилам. И закон в этом отношении может регламентировать процедуру принятия тарифных решений и возможность его оспаривать. Решения региональных энергетических комиссий могут быть оспорены в Федеральной антимонопольной службе. Сейчас мы такие споры рассматриваем, но законодательных основ этого тоже нет.

Есть постановление правительства, которое регламентирует отдельные вопросы. Но всегда важнее, когда процессуальные аспекты защиты своих прав определены федеральным законом. Поэтому с точки зрения защиты прав и потребителей и регулируемых организаций закон был бы очень важен. Надеемся, что нас поддержат в этом вопросе и мы такой закон наконец-то получим.

— ФАС России поддержала инициативу по распространению на самозанятых действия закона «О защите конкуренции» (135-й ФЗ). Зачем нужны эти нормы? Значит ли это, что самозанятые будут еще больше контролироваться государством?

— Когда ввели категорию самозанятых, для них сделали отдельный правовой режим. То есть сегодня, например, может работать два маникюрных салона, но владелец одного будет зарегистрирован как ИП, а другой как самозанятый. У одного будет 15 проверок и более весомое налогообложение, а у другого ничего. Но, на наш взгляд, в этом отношении не должно быть различий. То есть, если мы вводим определенные правила или требования, они должны быть одинаковыми. Тогда будет нормально развиваться конкуренция. Мы уже ввели в обиход антимонопольного регулирования самозанятых, когда предоставили государству возможность давать им преференции. Но если они конкурируют с другими, то они должны это делать на равных. Понимаете, ведь речь не идет о том, что они должны подвергаться дополнительному административному давлению. Просто они должны работать на равных.

— ФАС подготовила законопроект о регулировании рекламы в пуш-уведомлениях. Известна ли позиция бизнеса по этому поводу? Поддерживают ли его в правительстве?

— Наверное, вы помните, когда у нас прошла процедура «регуляторной гильотины», старались убрать лишние административные требования. Многие из них, кстати, были обусловлены даже не административным регулированием, а разъяснениями ФАС. В одном из них говорилось, что распространение рекламы возможно только в одном случае: если абонент на это согласен. В свое время мы сказали, что если такую рекламу навязывают, то это нарушение, и суды нас поддержали.

То есть судебная практика так сложилась, и для потребителя это хорошо. Но сейчас в законе прямого запрета об этом нет, а разъяснения отменены.

Поэтому сейчас готовим поправки в закон, чтобы не было никаких недомолвок по этому поводу, и все бы это понимали.

Что касается позиции бизнеса, то мы прошли процедуру общественного обсуждения и процедуру «регуляторной гильотины».

«Все санкционные режимы так или иначе окна возможностей»

— Еще одна сфера, которую вы курируете, — выполнение национального плана развития конкуренции до 2025 года. Сказались ли на его выполнении санкции? Как бы вы сегодня оценили его выполнение?

— Все санкционные режимы так или иначе окна возможностей. Они не должны быть основанием для того, чтобы мы сужали мероприятия по развитию конкуренции. Наоборот, она в этом случае может сыграть очень важную положительную роль, потому что есть возможности занять ниши тех, кто не хочет работать на российском рынке. Поэтому мы эти программы ни в коем случае не свернули.

В рамках реализации плана мы также активно ведем работу по антикартельной деятельности. Например, есть мероприятия, которые связаны с введением государственного муниципального имущества в оборот, чтобы предприниматели имели возможность равного доступа к нему.

Хотя некоторые мероприятия действительно пришлось свернуть. Планировалось, например, создать отдельную дорожную карту по развитию конкуренции на рынке финансовых услуг. Мы от нее не отказались, но сдвинули по срокам, так как финансовые рынки для этого должны стать стабильными.

— План включает расширение номенклатуры сельхозтоваров, которые должны быть представлены на бирже. О каких товарах идет речь? Насколько это реализуемо с учетом давления Запада?

— ФАС на постоянной основе взаимодействует с биржами, Минсельхозом, отраслевым сообществом и ведет работу по вопросу расширения номенклатуры сельскохозяйственных товаров, реализуемых на бирже. В настоящее время более 30 наименований такой продукции уже допущено к торгам, включая зерновые, зернобобовые, масличные, сахар, подсолнечное масло, мясо птицы и другие.

Возможность выхода на биржу с любым товаром не ограничена. Для этого достаточно двух–четырех месяцев при наличии заинтересованности бизнеса. И такая заинтересованность есть. Например, в результате взаимодействия ФАС с участниками рынка сахара и популяризации биржевой торговли производители взяли на себя добровольные обязательства по реализации на бирже не менее 10% от произведенного ими товара с начала производственного сезона 2023–2024 годов.

Реализация данной инициативы позволит обеспечить ликвидность проводимых биржевых торгов сахаром, результаты которых могут стать основой формирования репрезентативного биржевого индекса, отражающего рыночную цену на данный товар.

— Насколько часто сегодня ФАС фиксируются нарушения в сфере тарифной политики регионов? Если они есть, то что это за нарушения и о каких субъектах идет речь? Какие меры может принять ФАС для усиления контроля?

— Работа по контролю за экономической обоснованностью тарифов, которые устанавливаются на региональном уровне, без преувеличения одно из приоритетных направлений в деятельности ФАС России.

В 2021 году нами было проведено 14 плановых и внеплановых проверок, по итогам которых выдано 67 предписаний и приказов об отмене тарифных решений. Объем средств, которые были исключены после предписаний ФАС из-за экономической необоснованности, составил 6,9 млрд рублей.

В течение половины 2022 года (с марта по сентябрь) действовал мораторий на проверки. Однако с учетом важности данной сферы в части тарифного регулирования он был отменен. После этого ФАС России в короткие сроки провела восемь проверок, по результатам которых было выдано 48 предписаний и восемь приказов об отмене решений по установлению тарифов. Сумма средств, которые были исключены, составила 3,58 млрд рублей. При этом часть предписаний ФАС необходимо было выполнить при установлении тарифов на 2023 год. Из тарифов ЖКХ в 2023 году надо исключить 9,2 млрд необоснованных средств.

Вместе с тем даже столь масштабные цифры не говорят о том, что возможности ФАС России в этом направлении исчерпаны. В этом году руководство службы нам поставило задачу добиться максимальной эффективности по данному направлению работы.

Во-первых, нами было усилено взаимодействие с правоохранительными органами, прежде всего с Генпрокуратурой. В 2023 году сотрудники ФАС уже приняли участие в 12 совместных проверках, рассматривается возможность проведения еще восьми. Во-вторых, максимально увеличен охват таких проверок. ФАС России всего в этом году запланировано 14 плановых и внеплановых таких мероприятий. В-третьих, осуществляется совершенствование нормативно-правовой базы.

— Насколько мне известно, ФАС России готовит предложения по усилению контроля за тарифами в регионах.

— Действительно, буквально на днях руководство ФАС согласовало концепцию привлечения территориальных органов к проведению проверок экономической обоснованности тарифов в субъектах. Документом предусмотрено наделение территориальных управлений антимонопольной службы полномочиями самостоятельно проводить такие проверки по поручению центрального аппарата службы.

При этом результат такой проверки и решения о применении мер административного реагирования по-прежнему будут применяться уполномоченной комиссией ФАС. Мы рассчитываем, что первые такие проверки будут проведены уже до конца этого года.

— Как в настоящее время продвигается работа по формированию национальных индикаторов и уходу от зарубежных индикаторов?

— В рамках реализации плана мероприятий развития организованной (биржевой) торговли на отдельных товарных рынках на 2023–2025 годы ФАС совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, Банком России и АО «СПбМТСБ» проведена работа по определению перечня ключевых товаров, в отношении которых критически важно формирование национальных ценовых индикаторов для обеспечения экономической безопасности страны.

Мы консолидировали все поступившие предложения. В этот перечень вошли товары из различных сфер: нефтяной, угольной, химической, нефтехимической промышленности, минеральных удобрений, металлургии и прочих.

В марте ФАС направила этот перечень в правительство с учетом позиций Минфина, Минэкономразвития, Минпромторга, Минэнерго, Минсельхоза, ФТС, ФНС, Банка России и АО «СПбМТСБ».

Кроме того, службой совместно с заинтересованными органами исполнительной власти и Банком России разработан проект постановления правительства «Об утверждении порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и ЦБ РФ при проведении межведомственной оценки расчета индикатора (индекса) цен на товары». Этим документом предусматривается создание в России коллегиального органа и порядок одобрения им методик организаторов торгов по расчету цен, индексов и иных показателей.

Проект согласован с Минфином, Минсельхозом, Минпромторгом, Минэнерго и ФНС России. Работа в этой сфере нами продолжается согласно плану мероприятий.

— Как обстоят дела с порядком изменения предписаний ФАС России, которые привязаны к мировым индексам?

— Эта тема, кстати, связана с ценовыми индикаторами товаров. В текущих условиях возникает необходимость исключения из ранее выданных ФАС России предписаний положений, содержащих формулу цены. У нас многие предписания выдавались еще с середины 2010-х годов и ориентированы на международные индексы.

Теперь же компаниям при ценообразовании в первую очередь надлежит учитывать индикаторы внутреннего рынка — спрос и предложение.

В этой связи ФАС России подготовлен законопроект «О внесении изменений в федеральный закон «О защите конкуренции». Он предусматривает расширение оснований для пересмотра содержания или порядка исполнения предписаний в связи с существенным изменением условий обращения товара на рынке.

К ним предлагается отнести изменение продуктовых или географических границ товарного рынка, состав продавцов или покупателей, утрату хозяйствующим субъектом доминирующего положения, несоответствие указанных в предписании ориентиров формирования цены на товар. В настоящее время законопроект находится на рассмотрении в правительстве.

"Известия"