Аты-баты, бюрократы: почему в России растет армия чиновников и плодятся бессмысленные госструктуры

20.08.2021

НОВОЙ ЗАДАЧЕ - НОВОЕ ВЕДОМСТВО

«А это что такое и зачем оно нужно?» Только такой вопрос и возникает, когда слышишь названия некоторых наших чиновничьих структур. Вот например: Областное управление по регулированию контрактной системы и закупкам. Зачем для этого создавать целое ведомство, когда заниматься госзакупками может пара-тройка чиновников областного Минфина? А ведь существовало такое управление в Пензенской области, работало годами при прежнем губернаторе Иване Белозерцеве. Да только вот арестовали его минувшей весной.

Ныне исполняющий обязанности главы региона Олег Мельниченко принялся разгребать бюрократические авгиевы конюшни и тоже, как и мы с вами, не смог понять, зачем нужно это управление по закупкам. Под нож пошло не только это странное ведомство: и. о. губернатора затеял масштабную перестройку госаппарата, число управлений в областном правительстве уменьшится с 25 до 18. Значит, есть, куда сокращать.

С Пензой все понятно: коли бывший губернатор попался на взятке, теперь его хозяйство пинают все, кому не лень. Регион рассматривают под микроскопом, приводят местную систему власти как образец нерациональности и кумовства. Но почему-то есть подозрения, что не только в Пензе администрация обросла ненужными чиновничьими структурами. Между прочим, всевозможные управления по закупкам и контрактам живут себе и в других областях - просто их губернаторов за взятки не ловили. Но от этого они не становятся менее бессмысленными.

- Принцип очень простой: появляется новая задача - под нее создают ведомство. Например, вышел закон о госзакупках - для его реализации в Пензе (и не только в Пензе) появляется специальное управление. Но не каждая задача вечная: сегодня она есть, а завтра - нет. А ведомство остается. Вот так и возникают «бессмысленные» структуры, - объясняет директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев.

Почему их не разгоняют? Любой чиновник, разбуди его посреди ночи, назовет вам десяток причин. Тут и законодательные сложности (не так-то просто разом уволить десятки людей), и клановые войны - раз непонятные структуры работают, значит, это кому-нибудь нужно. А что самое интересное: не так-то просто понять, когда то или иное ведомство проедает бюджетные деньги впустую. Работа-то кипит!

- Бюрократический процесс никуда не уходит, - говорит Дмитрий Журавлев. - Вы приходите в министерство - все заняты, они «осуществляют процедуру». Это как водопровод, который заполнен, но никуда не подключен.

По словам эксперта, еще одна структура, чей смысл существования вызывает большие вопросы - институты развития. Это всевозможные фонды инвестиций, инноваций, поддержки малого и среднего предпринимательства, содействия всему и вся. Их главная задача - привлекать в регион инвестиции и помогать бизнесу развиваться. Мода на институты развития возникла в начале «нулевых», и постепенно такие структуры появились в каждом регионе. А еще обросли венчурными фондами, бизнес-инкубаторами и прочими госкомпаниями с огромными бюджетами.

- Когда институты развития создавались, они были действительно нужны. Инвесторы искали, куда вложить деньги, а региональные власти хотели привлечь эти инвестиции. И появление отдельного ведомства повышало значимость этого процесса: инвестор хотя бы знал, куда ему пойти. Но институты развития превратились в прокладку между инвестором и правительством области. Чиновникам региональных министерств удобнее общаться с инвесторами напрямую, чем с промежуточным звеном. Необходимость в самостоятельных институтах развития отпала, - констатирует Дмитрий Журавлев.

Институтов развития много не только в регионах, но и на федеральном уровне. И многие из них хорошо выполняют только одну функцию - поглощать бюджетные деньги. Это не мы так решили, это Счетная палата. Например, в апреле аудиторы Счетной палаты выдали заключение о проверке Федеральной корпорации по развитию малого и среднего предпринимательства. Оказалось, что средняя зарплата там - 600 тысяч рублей в месяц, а конкретных результатов работы аудиторы не увидели. Или возьмем структуру со страшным названием Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий (Росинфокоминвест). Полтора года назад та же Счетная палата выдала по нему заключение: «Задачи Общества не выполняются, полноценная инвестиционная деятельность отсутствует, за 10 лет Росинфокоминвест инвестировал средства лишь в один проект в сфере информационно-коммуникационных технологий». И ничего, существует до сих пор.

МИНИСТЕРСТВО «СПОРТИЛОСЬ»?

Иногда появляется повод усомниться в необходимости даже тех ведомств, которые мы считаем незыблемыми.

- Например, в США нет министерства спорта, а они лучше всех выступили на Олимпиаде. Развитием спорта там занимаются частные структуры. Есть Олимпийский комитет, но это общественная организация, не государственная, - пошатнул наши представления о государственном устройстве политолог Георгий Бовт. Напомним, США на Олимпиаде в Токио выиграли 39 золотых медалей, Россия - 20. А заодно заметим, что спортивное ведомство у нас есть не только в федеральном правительстве, но и в каждом регионе, городе, районе.

Существуют у нас не только «филиалы» федеральной власти на местах, но и наоборот - у каждого региона есть постоянное представительство в Москве. Это структура, которая... Эм-м-м... В общем, постоянно представляет свой регион в Москве, ну понятно же.

- Это места «для своих», для родственников. В советское время была такая логика - в столице должен быть свой «толкач», который ездит с портфелем коньяка по министерствам и выбивает для своего региона деньги, заказы. И сейчас постоянные представительства занимаются тем же: лоббируют интересы своего региона, выбивают гранты и т. д. Это ненормальная система и в эпоху, когда любые вопросы можно решить по телефону и интернету, от нее можно спокойно избавиться, - говорит Георгий Бовт.

ЧЕСТНЫЕ СПОСОБЫ ОТЪЕМА ДЕНЕГ У БЮДЖЕТА

- Зачастую проблема не в избыточном количестве органов власти, а в нерациональной структуре, - говорит Наталья Дмитриева, доцент кафедры теории и практики государственного управления Высшей школы экономики. - В некоторых ведомствах очень высока доля сотрудников, которые обеспечивают их работу. Это служба кадров, делопроизводства, айтишники, бухгалтерия и т. д. Самый высокий процент таких сотрудников - в Росморречфлоте и Росалкогольрегулировании (подробнее см. «Конкретно», - Ред.).

Государственная машина изобрела и более хитрые способы поживиться легально - даже без раздувания аппарата и порождения новых структур. Речь о всевозможных комиссиях и рабочих группах. Они пачками создаются и на федеральном, и на региональном уровне «с целью координации межведомственной работы».

Вот, например, пишу я эту статью. Я работаю в отделе экономике, в моей телефонной книжке - в основном экономисты да финансисты. А тут мне явно не обойтись без комментария от политолога.

Что делаю я? Я звоню редактору отдела политики и говорю: Андрей, подскажи, пожалуйста, политолога, который поможет разобраться в такой-то теме. Он дает мне имя и телефон, я звоню, комментарий взят, статья готова.

А что на моем месте делает чиновник? Он создает комиссию или рабочую группу. Помимо меня в нее войдет редактор моего отдела, редактор отдела политики и еще пара-тройка политических обозревателей, способных помочь мудрым советом и контактами экспертов. Ну и конечно, нам потребуется секретарь, а то ж сами не скоординируемся. Зачем все эти лишние телодвижения? А вот зачем:

- Участие в комиссии или рабочей группе оплачивается отдельно, это дополнительный источник дохода. Это одна из форм повышения благосостояния чиновников, чтобы они не брали взяток, - говорит Алексей Мухин, генеральный директор Центра политической информации. - Я не говорю, что все комиссии бессмысленны. Но в последнее время заметил, что участие чиновников в различных комиссиях иногда зашкаливает. Учитывая, что в сутках всего 24 часа, возникает подозрение, что далеко не все чиновники действительно участвуют в работе этих комиссий. А денежки капают. К тому же для решения многих вопросов необязательно создавать комиссию. При нынешнем развитии технологий, когда у всех есть телефоны и мессенджеры, это вообще не нужно. Создали группу в ВотсАппе и работайте на здоровье. Но тогда деньги пройдут мимо.

Современные технологии - это вообще большой враг некоторых чиновников, серьезно угрожающий их численности. Но бюрократия отважно сопротивляется.

- Многие государственные услуги сейчас перевели в цифровой вид. При этом чиновники продолжают бумажную работу, как и раньше. Например, в органах соцзащиты Кемеровской, Белгородской и многих других областей есть такой регламент. Когда специалист получает заявление на льготы по оплате услуг ЖКХ через портал Госуслуг, он все равно его распечатывает и отправляет заявителю электронное уведомление о том, в какой день он должен принести подлинники документов. Заявитель приносит оригиналы, сотрудник их собирает, делает сводную заявку, формирует бумажное дело, отправляет дальше... И в каждом регионе - порядка ста выплат для разных категорий льготников. На каждую такую выплату закручивается весь этот процесс. Зачем это нужно? Все это очень неэффективно и выливается в огромные расходы бюджета. Если оптимизировать процесс и перевести всю эту бумажную работу в электронный вид, это позволит сократить численность работников органов соцзащиты процентов на 10-15, - говорит Наталья Дмитриева.

Но чиновники смотрят на этот вопрос по-другому. По данным Счетной палаты, государство занимает в нашей экономике около 50%, и доля его постоянно растет. По оценкам разных экономистов, государственное влияние как на экономику, так и на все сферы нашей жизни превышает 70%. Поэтому и раздувается аппарат, поэтому и появляются все эти ненужные управления, институты развития чего-нибудь и министерства левой пятки. Это нам с вами они не нужны. А для контроля чиновников над всем и вся они просто необходимы.

- Это бюрократическая логика, философия государственного управления, в которой нет доверия частному предпринимательству и частной инициативе, - говорит Георгий Бовт. - Бюрократия считает, что только государство может решать важные вопросы. И для того, чтобы их решить, нужно образовать очередной государственный орган, создать комиссию, министерство, ведомство. Российское государство всегда было сверхцентрализованным, еще в царские времена оно играло лидирующую роль в экономике, предписывая предпринимателям, что им делать и чего не делать. Так что эта тенденция длится даже не десятилетиями, а веками.

КСТАТИ

Закон сохранения кресла

Сокращение чиновников - старинная русская забава. Последняя на сегодняшний день оптимизация прокатилась по кабинетам в начале нынешнего года: штат центральных аппаратов федеральных органов власти с был сокращен на 5%, местных органов - на 10%. За последнее время мы пережили несколько таких «волн».

При этом численность чиновников только растет. По данным Росстата, за 20 лет количество госслужащих в России увеличилось почти вдвое - с 1 млн 140 тысяч до 2 млн 158 тысяч человек. И начались эти статистические странности не вчера.

- Еще в 1918 году Ленин писал: мы год у власти, все это время сокращаем госаппарат, а он в три раза вырос, - говорит Дмитрий Журавлев.

Почему же бюрократия - как лернейская гидра из древнегреческих мифов: отрубаешь ей одну голову, а вырастают три?

- По живому никто не режет - сокращают вакансии, - объясняет Игорь Николаев, директор Института стратегического анализа компании «Финансовые и бухгалтерские консультанты». - Чиновники у нас живут от сокращения до сокращения. И когда проходит очередное сокращение, они начинают писать обоснования, что штат необходимо увеличить. Начинается процесс придумывания функций, увеличения численности. Все это делается для того, чтобы, когда придет пора новых сокращений, опять можно было избавляться от вакансий, а не от живых людей. В результате общая численность и растет: чиновники успевают насоздавать больше рабочих мест, чем потом сокращают. И это не потому, что они такие плохие. Поставьте себя на их место. Это рациональная стратегия выживания.

ДИЛЕММА

Чем меньше регион, тем больше госслужащих

Каждый год Росстат считает интересный показатель: число чиновников на 10 тысяч человек в каждом регионе. И выясняется, что доля госслужащих на душу населения в разных краях и областях может отличаться в разы. Лидеры по этому сомнительному показателю всегда одни и те же: Чукотка, Алтай, Тыва и т. д.

Но не спешите сочинять анекдоты о чукотских чиновниках и списывать это на некие местные особенности. Все можно объяснить рационально.

- Регионы-лидеры по доле чиновников, как правило, малонаселенные. Поскольку это самостоятельные субъекты федерации, там должны быть все органы государственной власти, это закреплено в Конституции. Отсюда и такое соотношение, - говорит Владимир Климанов, доктор экономических наук, директор Центра региональной политики РАНХиГС. - Снизить число чиновников на душу населения могло бы объединение регионов. Например, раньше у нас были Корякский и Эвенкийский округа, там жило несколько десятков тысяч человек и конечно, доля чиновников была очень велика. Потом их объединили с другими регионами и процент госслужащих в этих округах снизился, поскольку отпала необходимость держать там все департаменты и управления.

росст.png

При этом большое число чиновников необязательно означает, что они проедают тонны бюджетных денег.

- Большинство регионов у нас получают дотации из федерального бюджета. А на высокодотационные регионы накладываются ограничения в части расходов на содержание органов государственной власти - то есть не по количеству чиновников, а по объему денег, который может быть потрачен на их зарплаты. Так что можно, конечно, насоздавать массу мелких ведомств, но сумма финансирования все равно будет делиться на всех, - поясняет Владимир Климанов.

Но бог с ней, с Чукоткой. Возьмем Центральную Россию: казалось бы, соседние области без сложных климатических условий и национальных особенностей, а доля чиновников все равно сильно отличается. Скажем, в Костромской области - 200 чиновников на 10 тысяч человек, а в Белгородской - 142.

- Систему органов государственной власти каждый регион устанавливает самостоятельно исходя из своих задач. Действительно, на первый взгляд может показаться, что в некоторых регионах аппарат раздут. Но если углубиться в детали, многим различиям можно найти объяснения. Например, в одной области отопительный сезон дольше, чем в другой. В одном регионе есть труднодоступные районы и санитарная авиация, в другом она не нужна. Кроме того, в одной области есть представительство какого-то федерального органа исполнительной власти (Росавиация, Росморречфлот и т. д. - Ред.), в другой его может не быть или в нем работает меньше людей.

ТОЛЬКО ЦИФРЫ

Как менялось число бюрократов в России

Год Количество госслужащих, млн чел

2010 1,648

2011 1,603

2012 1,572

2013 1,548

2014 2,211

2015 2,176

2016 2,146

2017 2,173

2018 2,156