Председатель правительства Приморья Щербина: социальный бизнес становится более зрелым
13.11.2026
Российская система контрольно-надзорной деятельности достигла масштаба, при котором само количество обязательных требований становится фактором издержек для экономики. В федеральном реестре содержится более 490 тыс. обязательных требований только по федеральным видам контроля. Это создает парадокс: государство требует соблюдения этих норм, но не всегда способно гарантировать их реальное исполнение, а бизнес вынужден тратить ресурсы не на развитие, а на доказательство своей добросовестности.
Выходом может стать не ослабление требований к безопасности, а смена способа их обеспечения. Вместо тотального предписывающего регулирования - трехкомпонентная модель: риск-ориентированный надзор, независимый аудит безопасности и страхование гражданской ответственности.
Такая конструкция способна перераспределить функции между государством, рынком страхования и бизнесом, сохранив за органом контроля роль арбитра последней инстанции.
Почти полмиллиона требований: сколько стоит добросовестность
Контроль и надзор традиционно воспринимаются как инструмент профилактики и предотвращения вреда жизни, здоровью граждан, имуществу и окружающей среде. Однако в российской практике они нередко превращаются в масштабный административный контур: сохраняющееся значительное количество проверок, отчетность, предписания и штрафы.
Государство ежегодно расходует более 330 млрд рублей на обеспечение своих функций по контролю и надзору, при этом на ликвидацию чрезвычайных ситуаций - порядка 45 млрд рублей.
В условиях ограниченных бюджетных ресурсов это делает вопрос эффективности системы контроля не техническим, а макроэкономическим.
Проблема не в том, что обязательные требования вредны сами по себе. Многие из них защищают граждан и предотвращают аварии. Проблема в архитектуре: требования часто формулируются как детальные предписания, а не как измеримые результаты безопасности. Добросовестная компания должна одновременно соответствовать нормам, отслеживать их изменения и готовиться к проверкам, даже если фактический риск ее деятельности невысок.
В государственном реестре содержится более 490 тысяч обязательных требований только по федеральным видам контроля
В результате возникает тройная неэффективность:
Идея не нова: аудит безопасности обсуждали еще в МЧС
Важно, что идея "аудита безопасности" в России обсуждалась задолго до нынешней дискуссии о реформе контрольно-надзорной деятельности. МЧС России предлагало ввести новую форму государственного пожарного надзора - аудит безопасности.
Логика предложения была простой: перераспределить ответственность за вред между государством и тем, кто непосредственно создает риск. Сегодня при техногенной аварии пострадавшие нередко рассчитывают прежде всего на помощь из резервного фонда правительства и иных бюджетных источников. Предлагаемый механизм предполагал, что финансовую ответственность за причиненный ущерб должен нести владелец опасного объекта - в том числе через страхование гражданской ответственности.
Масштаб задачи объясняет, почему надзор исключительно силами государства не может быть исчерпывающим. В среднем на 1 государственного инспектора в стране приходится около 150 объектов контроля. При такой пропорции тотальный контроль невозможен физически, а значит, система должна опираться на стимулы, а не только на рейды и предписания.
Ключевая идея состояла в том, чтобы сделать безопасность экономически выгодной. Если страховой тариф напрямую зависит от состояния оборудования, соблюдения регламентов и уровня риска, владелец объекта заинтересован вложиться в модернизацию один раз, а не годами платить повышенную премию.
От "сделай, как сказано" к "управляй риском"
В мировой практике регулирование постепенно движется к естественному решению от принципа "делай так, как предписано" к принципу "обеспечь безопасный результат и управляй риском". Государство задает цели и допустимые пределы риска, а хозяйствующий субъект сам выбирает организационные, технические и финансовые инструменты их достижения.
В такой модели страхование перестает быть лишь способом компенсации уже случившегося ущерба. Оно становится механизмом постоянной оценки риска: страховщик заинтересован в том, чтобы объект не горел, не выбрасывал аварийно загрязняющие вещества, не создавал угрозу жизни людей. Чем лучше управляется риск, тем ниже вероятность выплаты и тем привлекательнее тариф для предприятия.
Независимый аудит безопасности дополняет эту логику. Он позволяет получить профессиональное, внешнее суждение о состоянии объекта, выявить уязвимости до аварии и сформировать основу для тарификации страхования. В идеальной модели аудитор не просто фиксирует нарушения, а помогает собственнику выстроить систему управления риском.
Именно это снижает конфликтность между государством и бизнесом. Вместо спора о том, выполнено ли конкретное предписание, стороны обсуждают измеримый вопрос: каков уровень риска и что необходимо сделать, чтобы его снизить?
Россия сделала шаг к риск-ориентированному подходу - но остановилась на полпути
В России категории риска и классы опасности применяются при организации ряда видов государственного контроля и надзора. Однако этого недостаточно для создания полноценной рыночной инфраструктуры управления безопасностью.
В стране действуют механизмы обязательного и "вмененного" страхования ответственности, в том числе для владельцев опасных производственных объектов, перевозчиков, строительных и иных организаций. Но во многих случаях страхование выполняет функцию допуска к деятельности или финансовой гарантии, а не инструмента превенции.
В этой связи показателен пример обязательного страхования гражданской ответственности владельцев опасных объектов. Средняя страховая премия по этому виду страхования в 2022-2025 годах выросла с 9,98 тыс. до 10,65 тыс. руб., а среднегодовой номинальный темп прироста составил 2,2%. При этом с поправкой на инфляцию средняя премия в расчете на договор снижалась в среднем на 4,7% в год.
Государство ежегодно расходует более 330 миллиардов рублей на обеспечение контроля и надзора, и еще порядка 45 миллиардов - на ликвидацию ЧС
Одновременно с 2022 по 2025 год средняя страховая выплата увеличилась с 292,7 тыс. до 540,8 тыс. руб. При этом важно отметить, что темп прироста страховых выплат в данный период ежегодно снижался с 22,1% до 6,3%. Это говорит о том, что механизм страхования развивается, функционирует в спокойном режиме и еще не прошел испытание крупными катастрофическими убытками. Безусловно, это положительный факт для безопасности граждан и бизнеса.
Есть и структурный пробел: по действующим правилам обязательного страхования ответственности владельцев опасных объектов не возмещается ущерб, причиненный окружающей среде. Между тем именно экологические последствия аварий особенно актуальны для нефтегазового комплекса, химической промышленности, транспорта и сельского хозяйства.
Страхование жилья от ЧС: программа, от которой отказались все
Наиболее наглядный пример того, как хорошая идея может остаться на бумаге, - региональные программы добровольного страхования жилья от ЧС. Их правовая основа была сформирована еще в 2019 году: Федеральный закон № 320-ФЗ, методика Минфина России, правила экспертизы поврежденного жилья и порядок расчета страховых сумм.
Однако за более чем шесть лет, к осени 2026 года, ни один субъект Российской Федерации не утвердил такую программу. Причина не в отсутствии потребности, а в конструкции механизма, которая оказалась невыгодной одновременно гражданам, страховщикам и регионам.
Для граждан главным барьером стал расчет возмещения исходя из средней стоимости квадратного метра по всему субъекту. В регионах с сильной дифференциацией цен это приводит к занижению выплаты для жителей крупных городов. Например, в Дагестане нормативная средняя стоимость квадратного метра составляла 83 249 руб., тогда как в Махачкале - около 120 900 руб., то есть на 31% больше. В Кабардино-Балкарии разрыв достигал примерно 40%.
Неудивительно, что, согласно опросам, почти 45% россиян не страхуют основное жилье от рисков ЧС, поскольку считают, что выплаты не хватит на восстановление имущества.
Для регионов барьером стала финансовая ответственность. Федеральное софинансирование по утрате жилья в результате ЧС регионального характера предоставляется лишь при недостаточности собственных средств субъекта и только в размере недостающей разницы. Для поврежденного жилья и для компенсации ущерба от иных событий возможность федерального софинансирования вообще не предусмотрена.
Регион, запускающий программу, рискует взять на себя расходы, которые могут нарушить лимиты дефицита бюджета. А это уже не просто экономический риск: законодательство предусматривает административную ответственность должностных лиц за принятие обязательств сверх утвержденных ассигнований и лимитов.
Проблема для страховщиков - катастрофический характер рисков и невозможность сформировать сбалансированный портфель. Если полисы концентрируются в зонах повышенной опасности, а жители безопасных территорий не покупают защиту, страховая математика перестает работать.
Где аудит точно не заменит инспектора
Аудит безопасности не должен распространяться на все объекты без разбора. Государственный контроль предлагается сохранить на критически важных для национальной безопасности объектах, в местах массового пребывания людей, включая школы.
Это принципиально. Там, где возможны катастрофические, необратимые или социально чувствительные последствия, денежная компенсация не может стать полноценной заменой государственного надзора. Страхование способно обеспечить возмещение имущественного ущерба, но не восстановит жизнь, не устранит экологическую катастрофу и не отменит необходимость уголовной ответственности за умышленные нарушения.
Важно отметить, что организация, оценивающая риски предприятия, не должна принадлежать ни самому предприятию, ни страховой компании. Иначе возникает очевидный конфликт интересов: бизнес заинтересован занизить риск, страховщик - завысить его.
Государственный контроль предлагается сохранить на критически важных для национальной безопасности объектах и школах
Оценка рисков должна публиковаться, чтобы конкуренты, жители прилегающих территорий и заинтересованные граждане могли заметить недостоверную или заведомо ложную оценку. Эта задача может быть решена через создание цифровой платформы, объединяющей реестры рисков, аудиторские заключения, страховые полисы и данные о происшествиях.
Не каждому надзору место на страховом рынке
Не всякий надзор можно передать рынку. Если предмет контроля - соблюдение трудовых прав, антимонопольных правил или закупочного законодательства, страхование не создает прямого стимула улучшать поведение.
Наибольший потенциал имеют виды надзора, где риск поддается инженерной оценке и финансовому управлению: пожарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, безопасность дорожного движения, транспортный надзор, транспортная безопасность, защита от ЧС, экологический надзор, энергетический надзор, строительный надзор.
В качестве пилотной апробации подхода можно рассматривать прежде всего пожарный, санитарно-эпидемиологический и экологический надзор. В качестве объектов - виды деятельности с умеренным и низким уровнем риска: общественное питание, розничная торговля, бытовое и коммунальное обслуживание, физкультурно-оздоровительные услуги, офисная и научная деятельность.
При этом пилотный горизонт в три года выглядит разумным. На первом этапе не стоит полностью отменять плановые проверки: правильнее снижать их частоту по мере подтверждения высокого уровня безопасности через аудит и страхование. Если модель докажет работоспособность, можно перейти к более радикальному замещению планового надзора.
Аудит без "галочек": как исключить формализм
Одним из ключевых звеньев рыночной модели контроля является нормативная правовая база, формализующая правила взаимодействия и функционирования участников. Наличие слабых мест в правовом поле повышает риск формализации страхования - полис для галочки, а не для безопасности.
Поэтому необходимы жесткие требования к качеству аудита:
При системных нарушениях со стороны страховщика возможны дисквалификация, приостановка права заключать договоры страхования ответственности и передача портфеля другому страховщику.
Отдельного решения требует цифровая платформа. Она должна объединять реестр рисков объектов, результаты независимых аудитов, сведения о полисах и страховых случаях, данные о выполнении рекомендаций и механизмы обжалования. Без такого обмена данными модель распадется на изолированные документы и не даст государству целостной картины риска.
Считаем выгоду: когда полис дешевле проверки
Переход к трехкомпонентной модели потребует оценки не только юридической, но и экономической целесообразности. Необходимо определить, какие риски должны покрываться страхованием, как построить гибкую тарифную сетку и какие преференции могут компенсировать бизнесу расходы на аудит и полис.
Для катастрофических рисков, особенно в жилищном страховании и экологической сфере, вероятно, потребуются перестраховочные пулы, в том числе с государственным участием. Их задача - не заменять частный капитал, а обеспечивать устойчивость рынка при экстремальных убытках.
Важно избежать обратного эффекта: если страхование станет еще одной обязательной платой без реального снижения проверочной нагрузки и без понятной выплаты при ущербе, бизнес воспримет его как новый административный сбор. Модель заработает только при прямой связи между качеством управления риском, стоимостью полиса и интенсивностью государственного контроля.
Семь шагов, чтобы запустить реформу
Повестка реформы может быть сформулирована достаточно конкретно.
1. Провести инвентаризацию обязательных требований, распределить их по уровням рисков и отделить те, что действительно влияют на безопасность, от низкорисковых процедурных норм.
2. Закрепить правовой статус независимого аудита безопасности, требования к аудиторам, методикам, отчетности и ответственности за недостоверные заключения.
3. Перестроить региональные программы страхования жилья от ЧС: сделать расчет возмещения более справедливым, обеспечить федеральное софинансирование по более широкому кругу рисков и устранить стимулы регионов отказываться от программ.
4. Создать цифровую платформу обмена данными между надзорными органами, СРО, страховщиками и аудиторами.
5. Определить ограниченный перечень видов надзора и объектов с умеренным и низким риском с последующим трехлетним пилотированием новой модели страхования. Провести актуарные расчеты условий и тарифов страхования для пилотируемых видов и объектов надзора.
6. По итогам пилота оценить экономический эффект: снижение бюджетных расходов на ликвидацию последствий, сокращение административной нагрузки, динамику аварийности и полноту возмещения вреда.
7. Расширить применение страхования гражданской ответственности как условия допуска к отдельным видам деятельности, не подменяя им лицензирование и ответственность за умышленные нарушения.
Возвращаемся к тому, с чего начали: государство, требуя соблюдения обязательных норм, будет способно гарантировать их реальное исполнение, институты страхования и независимого аудита обеспечат независимую верификацию и экспертизу реальной защищенности объектов, а бизнес будет тратить ресурсы не на доказательство своей добросовестности, а на развитие.
Проект
Полис вместо предписания: кто за что будет отвечать
Предлагаемая модель не отменяет государственный контроль и не превращает страховой полис в "индульгенцию". Ее суть - в разделении функций.
|
Участник |
Роль в новой модели |
|
Государство |
Устанавливает обязательные требования, ведет реестры, аккредитует участников, проводит внеплановые проверки, расследует аварии, применяет санкции. |
|
Независимые аудиторы и страховщики |
Оценивают уровень безопасности, выдают заключения, рекомендуют меры по снижению риска, контролируют их исполнение, формируют цену страховой защиты. |
|
Саморегулируемые организации |
Разрабатывают стандарты аудита, ведут базы заключений, обеспечивают информационный обмен и контроль качества работы участников рынка. |
|
Бизнес |
Выбирает между плановыми государственными проверками и страхованием с независимым аудитом, но сохраняет ответственность за соблюдение требований. |
Ключевой принцип: страховщик берет на себя плановый контроль уровня безопасности, но не получает карательных полномочий. Он не может оштрафовать компанию или приостановить ее деятельность. Его инструменты - отказ в страховании, повышение тарифа, требования по устранению нарушений, информирование СРО и органов контроля о критических несоответствиях, следствие которых - проведение внеплановых контрольных мероприятий на объекте.
При этом за государством остаются внеплановые проверки по жалобам, расследование инцидентов, лицензионные полномочия, административное и уголовное преследование. Страхование покрывает финансовые последствия вреда, но не отменяет персональную уголовную или административную ответственность должностных лиц и владельцев объектов.
При перепечатке текстов либо ином использовании текстовых материалов с настоящего сайта на иных ресурсах в сети Интернет гиперссылка на источник обязательна. При перепечатке либо ином использовании текстовых материалов с настоящего сайта в печатных СМИ ссылка на источник обязательна.
